张飞龙：新加坡国家治理浅析

编者按：这篇论文原发表于上海师范大学比较政治研究中心主任李路曲（原名李明，此为笔名）教授担任主编的《比较政治学研究》2015年第2期（页码为第195-210页），作者为当时的南京大学政府管理学院政治学博士生张飞龙。在2019年6月21日，“比较政治学研究集刊CSSCI”公众号推送此文，并注明可以转载。因此，为了让更多对政治学、比较政治、政治发展和国家治理等学科或领域感兴趣的读者能够阅读相关文章，我专门将这篇论文转载于此，作为对上一篇论文《西方政治发展理论综述》的案例补充和内容拓展。如果有读者对新加坡的政治感兴趣，可以继续阅读近年出版的如下两部著作：欧树军、王绍光：《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》（北京：社会科学文献出版社，2017年）；李路曲：《新加坡道路》（北京：中国社会科学出版社，2018年）。

内容摘要：国家治理能力之于后发国家的政治发展具有极为重要的作用，国家治理能力关涉“政府有效性”，国家治理能力的丧失或弱化的国家就无法建立一个“强政府”，政治秩序亦难以维续，处置不当则可能沦为失败国家。新加坡国家治理能力非常强，执政党和政府主要通过增强政府能力并压缩政府规模，发挥政府主导作用与增强同社会组织的合作，积极促进国家法治化建设和不断推进民主政治进程等方式，形塑出新加坡的强国家治理模式。

关键词：国家治理；新加坡；政治秩序；强政府

一、政治发展与国家治理

自十八届三中全会提出“国家治理体系与治理能力现代化”之后，国家治理研究迅速受到学界重视，相关研究成果颇为丰硕，不仅促进了理论探讨的深化，而且为具体的政治和行政改革提供了理论基石。国家治理衍生自“治理”理论，“治理”这一学术术语源自于西方，该理论的提出有其针对性问题。基于以往国家干预带来的政府负载过重，社会参与不足状况，学界提出通过向社会放权的方式来实现公共事务的“多中心治理”。理论的产生基于特定的问题背景，西方学术界提出“治理”概念源于其自身的问题所在，而作为与西方政治发展路径和发展阶段殊异的后发展国家，其所面对的问题与之大为有异。如何维持政治秩序的稳定，并在此基础之上推动经济社会发展及有序的实施政治转型，成为亟待解决的关键问题。国家治理概念则是针对一些后发展国家的这些实际情况而提出，它强调在转型社会中国家发挥主导作用的重要性，这是因为，在转型国家，由于国家-社会关系中，政府居于强势一方，社会自组织能力相对弱小，很多公共事务仅靠社会力量无法进行有效处置，因此政府的主导显得非常有必要。国家治理体系和治理能力，所指涉的是国家的制度体系和制度执行能力。“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力，是同一政治过程中相辅相成的两个方面。有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力；反之，只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。”[1]

国家治理理论的勃兴推动了相关学术研究的发展，但是受特定问题意识与本土学术情怀影响，国内学者多把研究视角集中于对中国自身治理状况的分析，这固然有助于深化对本国现状的体认，但同时一定程度上也限制了学术视野，未能从一个更加宏观的视野来审视中国国家治理的现状，通过运用比较政治学的相关理论考察他国国家治理经验，在比较中客观分析与评价本国国家治理的成效及其不足之处，并从中汲取有益之借鉴。

建立和维持稳定的政治秩序是国家治理最基本的目标。稳定的社会秩序是人们得以开展各项生产和社会活动的基本前提，没有安定有序的社会秩序，公共活动就无从顺利开展，故而，国家治理应当把建立和维持政治秩序置于首要地位。亨廷顿对后发展国家的政治发展研究之后指出，国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序和提升政府有效性，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”[2]。“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威”[3]。福山则在亨廷顿的基础上对研究进行深化，他从分析西方殖民主义之后非西方国家国家能力低下的原因入手，提出一个秩序良好的社会需要具备强政府、法治和民主问责三个基本要素，但是对现代国家的政治发展而言，强政府、法治和民主问责制不可能同时获得，相互之间更难以形成平衡。如果没有其他两个要素的协作配合，民主难以有效运转，甚至可能陷入失败境地，因此，他像亨廷顿一样，批判了那种认为只要推进现代化就可以提高国家治理水平的论调，福山特别强调政治制度要素的发展顺序。在他看来，后发国家在进入现代化转型之后，建立强势政府是其首要任务而不是民主制度，在有效的统治能力尚未建立之前就冒然推行民主化的政府无一例外地均遭受失败，只有在建立起强势政府之后，方可逐步推进法治建设和民主问责。理想的发展次序是，先建立起一个强国家，继而发展法治，最后走向民主问责，唯有如此才有助于形成三要素之间较为平衡的良好制度。在国家能力弱化和缺乏法治的条件下，民主非但无助于解决问题，反而会成为问题本身。[4]民主固然是一种良好的制度，但同样需要其他条件的支持与配合方能发挥其效能，然而，在很多国家的发展中，我们看到，人们对民主制度的极度渴望之情，使他们忽视了民主有效运转的复杂性和理想的发展顺序，由此给民主制度的落根造成不利影响。

“民主-非民主”的政体分类模式虽然仍是区分各国政治类型的重要标准，但同时需要注意的是，当今世界各国之间的另一种分化也越来越显著，即维持政治秩序和实施国家治理的能力。一些威权主义国家的政府执行能力很强，能够有效因应政治和社会生活中出现的各种问题，展现出良好的国家治理效能，政府在增强自身有效性的过程中也积累了合法性；反观一些民主国家，则是在很多条件不具备或不成熟的情况下，推行民主化进程，结果民主制度建立后，却因制度上的约束导致政府决策迟缓，行政效率低下，国家治理状况颇不理想，由此也带来民众对民主体制的不满。一个丧失政府有效性的国家，不仅无法开展国家治理，甚至连最基本的秩序可能都无法维持，如不能及时走出这种困局，极有可能沦为失败国家。本文所要探究的新加坡的政治发展实践不仅验证了福山所提出的理想政治发展顺序，也为我们重新审视既有政治理论和改善国家治理能力提供了一个极佳范例。

二、新加坡国家治理的特点

新加坡实行的是一种强国家治理模式，人民行动党一党长期执政，以现代法治来维持政治秩序，国家在经济和社会发展中起着至为重要的作用，政府廉洁高效，但其规模却相对有限，此外，新加坡执政党和政府领导人亦颇具现代政治理念，能够在经济和社会日渐多元化的基础上适当推进民主政治建设。现在其人均GDP已达5.5万美元，超过很多西方发达国家，是后发展国家中最早进入发达国家行列的。新加坡的政治转型虽然尚未完成，但其政治发展路径值得重视，它以一党长期执政的方式维持政治秩序，但并不完全压制异党，对其他政党和社会组织的发展持开放态度，政府行为有法可循，并严格依法行事，在提升国家治理能力的同时，有效控制政府机构规模，把新加坡打造成“有能力的有限政府”。新加坡一党长期执政的政治体制也为民主的发育留有很大的空间，执政党和政府能够与时俱进的推进民主建设，因此对新加坡国家治理特征进行适当之分析，或可为其他后进国家政治发展提供若干有益之借鉴。

（一）国家治理的特点之一：强政府与小政府

新加坡是一个国土面积仅有718.3平方公里，常住人口约550万的城市国家，其政府机构以精简高效为世界共知，但是统计数据显示，在人口规模和地域面积与之相当的中国城市中，政府机构的规模要比新加坡大的多，且职责不明、人浮于事，行政效率低下。作为一个地域狭小的城市国家，新加坡是一级政府的行政组织构造，它只设有中央政府，没有地方政府，其中内阁各部16个，法定机构40个左右，这其中还有近20个相当于中国的行业协会。[5]以与新加坡城市面积和城市居民规模相当的中国省会城市和计划单列市为例，我国是市-区-街道三级政府结构，不但市一级政府设有直属的政府分支机构--局、委、办，而且还有区一级政府及其分支机构--局、委、办。中国省会城市平均人口约为654万人[6]，较大城市下辖的区平均人口约为117万，省会城市人口规模与新加坡几乎没有什么差距，因为新加坡的流动人口要远远大于中国的省会城市，但中国省会城市的政府行政机构却远远多于新加坡，市一级的政府机构平均约有60个左右[7]，此外每个区政府的行政机构设置平均也达到近42个[8]，加上每个省会城市平均8个区，这样一来，中国省会城市的政府机构比新加坡要多5倍以上[9]，而且这还没有把街道一级行政组织和党的专职机构统计进去(新加坡除党的中央总部外，没有专设的党的分支机构)。

新加坡政府的行政层级少，机构规模小，这使得其政治输出和输入直接而通畅，较少产生政策扭曲的现象，因此政府的治理工作就相对简单。换言之，因新加坡是一个只有一级政府且全国高度同质的政治共同体，中央与地方之间并无矛盾，故中央政府可以直接领导地方的治理过程。[10]而中国省会城市政府的层级和机构都人为地增加了，政府规模过于庞大，这使得政治输出和输入呈现出间接性和重复性，受到多重干扰，从而导致政策扭曲和行政效率低下的现象。从新加坡的治理经验来看，保持一个主导社会和经济发展的强政府并不意味着一定要保留庞大的政府规模，国家治理能力的强化与政府机构规模之间并无对应关系，小政府同样可以具有很强的国家治理能力，远较大政府基础上的强国家治理能力这一模式为优。从中国国家治理实践来看，政府机构规模的扩张虽然的确能在一定程度上提升国家治理能力，但是其负面后果亦颇为显著，这已是人所共知，毋需赘述。

中、新两国虽然都是一种强政府体制，都具有较强的国家治理能力，但其得以实现的基础却差异甚大，与新加坡这种建基于小政府之上的强国家治理能力相比，中国国家治理能力的强化是依赖于其庞大的政府机构规模，故与新加坡这样的现代化城市相比，作为我国治理主体的政府机构就显得颇为臃肿庞杂、职责不清和人浮于事。多设置一个政府分支机构就要分得一份权力，权力过小它就会去争取权力，同时这也会导致政府机构的功能和权力重叠，降低政府效率。权力的运作依托于成本的支撑，政府机构设置的增加，必然会因之而增加相应的职位，这就需要依靠更多的税收来支付行政成本。在机构扩张、人浮于事的情况下，不仅不能带来政府效率的提升，民众的税收负担呈日趋加重之势，更严重的是，为了维护自身的利益，官僚机构本身形成一种利益集团，通过各种方式和渠道维护、巩固和扩展自身利益，阻碍改革的顺利推进。“过大的政府权力会过多地干预市场，这是阻碍改革的重要因素。”[11]

进行合理的制度和功能设计是保证政府有效治理的重要前提。在制度和功能设计上，新加坡政府分为两类,一类是国家行政机构, 即16个部，一类是法定机构，隶属于某一个部。法定机构以经营为主,同时承担着一定的政府和行业管理职能,它们在法律范围内拥有较大的自主权。我们可以新加坡的住屋发展局和人民协会为例。前者因新加坡在世界上较好的解决了民众的住房问题而闻名于世。它承担着改善民众住房的任务，一方面享受政府或国家法令提供的优惠政策，另一方面引入市场机制，在政府与市场的有机结合下，不但加速推动了住房建设，而且使其因市场机制的引入有较充足的资金保证。人民协会是政府管理社会基层组织的机构，负有一定的行政职能，但它不是进行全面的行政管理，而是对基层社会组织进行指导，促进它们发挥一定的自治性，履行一定的社会治理的职能。由此看来，法定机构这种半政府性半企业或半社会性的管理机构，实际上在相当程度上是把在中央集权体制下本该由政府掌握的一些权力和职能让渡给了市场或社会。两者都较好地体现了在政府主导下政府与市场或社会的有效结合。新加坡的经验告诉我们，简政放权是提高国家治理能力的重要途径，它并不意味着放弃政府的主导作用，新加坡政府依然掌握着国家政治、经济和社会发展的主导权，但它能够顺应时代发展要求，积极推进国家的现代化进程，把保持政府的主导作用与处理好政府与市场和社会的关系有效地结合起来，把由政府独自实施的单一化国家治理方式转化为政府、市场和社会的多元共治。（注：中国的行政体制改革之所以出现一系列问题，与政府的民主化和法治化程度不高有很大关系。因为缺乏民主才会导致地方政府在获得部分自主权后缺乏有效的监督；因为缺乏法治，中央政府和地方政府的关系一直不能规范化，从而沦为讨价还价和权力博弈，降低了政府能力）

（二）国家治理的特点之二：政府主导与“互赖式治理”

新加坡政府机构精简且高效，与其发达的社会组织体系密切相关。为适应经济市场化和社会多元化的发展形势，新加坡政府提出了政府与社会组织进行“互赖式治理”[12]的方针，通过构建政府与社会之间的良性互动关系，革新传统中由政府单方实施国家治理的方式。基于这一理念，新加坡政府对社会组织持越来越开放的态度，并大力培育和发展社会组织，以期实现政府与社会的“互赖式治理”。

新加坡社会组织的发展通常有两种方式，一种是由政府自上而下创建的，这种是半政府性半民间性质的，如人民协会领导下的居民委员会，还有早期的民众联络所等，它的功能是协助贯彻政府的政策方针，组织民众活动，沟通民众与政府之间的联系。由于这种社会组织的领导成员并不是专职的，因此，它们并不纯粹是政府的代言人，而在很大程度上也发挥着民众与政府沟通桥梁的作用。政府对这种社团组织给予一定的资金和人才的支持，也适度干预其人事安排。以新加坡最大的三个社会组织为例，人民协会是法定机构，公民咨询委员会和民众联络所管理委员会是由政府早年创建，居民委员会则是在政府的鼓励下创建的。这些社会组织遍布新加坡城市基层社区，在城市社区治理中发挥着巨大的作用。[13]应该说，这类社会组织的特点就是它的半政府性和半民间性，它不像多数强政府或威权主义国家那样，由政府对社会组织实现全面管控，而是带有某种民间特性，即民众可以在相当程度上决定这些组织的作用。社会组织建立的另一种方式是自下而上的，也即由民间自发组织的。近十几年来，新加坡的非政府组织有很大的发展，尤其是在经济领域，企业和企业组织的自由度很大，在最近几年的国际经济自由度排名中，新加坡都位列世界第二名。社会组织积极发挥作用，不仅调动了它们的积极性，也弥补了政府的不足，尤其是社会组织多是根据社会的需要运作的，不会产生不必要的浪费。

在社会组织的创建和发展过程中，政府发挥着重要的指导作用，一方面通过制定相关的法律来规范和监管社会组织的活动，另一方面则对社会组织加以扶持和引导，以保证其在现行政治体制所容许的范围内得以有序发展。一般来说，威权主义国家都是一种强国家-弱社会的国家-社会关系结构，社会组织的发展受到诸多限制，这就导致国家与社会之间的相互疏离和不信任，导致二者无法协作开展“互赖式治理”，这在传统的体制中有其合理性，但在经济市场化和社会多元化发展起来后就会削弱国家的治理能力。对此，新加坡的经验是在政府的扶持和帮助下培育一批具有实际办事能力的社会公益组织和社团，授予它们在特定领域的优先代表权，政府在经费上给予适度支持。新加坡政府不仅大力培育基层组织，还承担了基层组织建设的初始成本，并为基层组织的运作提供资金支持，三个主要的基层组织( 居委会、民众联络所、公民咨询委员会) 80%的基础设施费用和50%的日常经费支持都由人民行动党通过人民协会提供。[14]同时，为保障社会组织能够按照政府的政策行事，对社会组织领导人的人事安排上政府拥有一定的发言权，很多基层组织的领袖多是由政府官员或者与政府有联系的人员担任。[15]社会组织是新加坡执政党和政府与基层民众进行沟通的桥梁，并促成国家与社会之间的良性互动，它们一方面协助国家对社会实施有效的控制和治理，通过向社会放权来舒缓政府压力，提高行政效率；另一方面则最大程度的消弭政府与民众间的隔阂，维持社会秩序，塑造执政合法性。藉由各种社会组织的作用，国家能够有效的组织和动员民众参加政治生活，及时掌握民意和化解社会问题，强化民众的政治向心力和政治认同度，而通过把基层精英吸纳到国家治理体系中的方式，消除政治体制与社会组织之间的矛盾，扩大了党和政府的执政基础。

在社会组织的协助下，政府的简政放权不仅不会导致治理能力的弱化，反而可以在不增设新的政府机构的情况下进行有效的治理。采取这种“互赖式”模式有助于消弭国家与社会之间的相互不信任感，拉近二者的距离，构建合作式治理格局。社会组织能够在国家的监管和指导之下逐步发育成长，政府也能在社会整合的同时，保持其自主性，增强执政效率，进而提升国家治理能力。

（三）国家治理的特点之三：高度的法治化

法治是新加坡国家治理得以强化的根本保障。“法律之上没有权威，法律之内最大自由，法律面前人人平等”，新加坡素以法治严明而著称于世界，以李光耀为代表的新加坡开国领导人适时引进西方法律制度，发扬法治精神，并结合本国国情对之加以调适和改造，确立依法治国理念，把政治、经济和社会诸领域的事务都纳入到国家法律体系中，完善法律体系并严格执法，以法律塑造社会秩序，其法律之精密和执法之严格较之于西方国家毫无逊色。法律成为新加坡用以规范社会关系和调解社会矛盾的主要手段，执政党和政府带头遵守法律，依法行事并严格执法，在全社会营造出一种良好的法治文化和公平正义的社会风尚，由此把新加坡建设成为一个高度法治化的国度。新加坡作为一个高度法治化的国家，其法治建设成功的基本经验现在仍值得我们重视：

一是执政党和政治领导人能否尽早终结革命斗争，顺利实现向现代化建设的转型，对现代法治建设成败与否至为关键。很多后发展国家的执政党和领导人在相当长一个历史时期中缺乏对政治形势和国家主要任务的正确判断，秉持革命思维，致使国家长期陷入民族斗争或阶级斗争的漩涡之中，未能完成从革命斗争向现代化建设的转型，同时又主观地把政治和法律分为不同阶级性质的，以革命法规、民族法规甚至宗教法规替代现代法律原则，这就很难有效地进行现代法治建设。

二是相较于成熟民主体制的法治建设主要依赖于政治制度和公民监督而言，后发展国家的法治建设则要处理好领导者个人的作用、党内制约机制与司法部门的相对独立性三者之间的关系。囿于特定政治体制环境和社会发展水平的影响，一般而言，国家领袖个人以及政治精英在后发展国家独立之后的一个相当时期内会发挥着巨大的作用。领袖个人及其领导集团作用的发挥之于现代法治建设的具体影响如何，依赖于领袖个人及其领导集团是否具有开明的现代政治意识和明确的现代化导向。如果具有明确的现代化导向和现代法治意识，则他们通过强制手段建立起的国家秩序就会为现代法治建设奠定基础和前提；如果他们缺乏现代化导向，则他们通过强制手段所建立的国家秩序会成为传统的集权主义政治的基础。不过就实际情况而言，对于这一时期大多数后发展国家的领导人而言，其传统政治观念和现代政治意识不是非此即彼的关系，而是二者兼有，是一种程度强弱之别，故而，他们所建立的政治秩序中的现代性也主要是强弱之间的差距。

在法治建设的过程中，新加坡执政党和政府的高层领导人尤其是李光耀本人把传统与现代性较好地融合起来，具体而言，就是从新加坡的社会和政治现实出发，通过运用国家权力来建立政治秩序并在此基础上推进现代法治建设。在政治秩序的建立过程中，国家的强力和政治领袖的“人治”扮演了重要角色，即以“人治”的方式来推行“法治”，[16]而其得以实施的关键在于新加坡领导人开明的政治理念和现代政治导向。面对法治建设中理念与现实之间的张力，新加坡领导人选择了实用主义的政策。虽然西方教育背景使李光耀具有良好的法律知识和明确的法治意识，但新加坡的政治现实使他认识到政治手段和领袖个人魅力是建立国家秩序和推进法治建设的前提条件。因此，他在进行国家政权建设和政治斗争时，一方面运用国家政权的力量打击反对派和社会不稳定势力，以强力塑造稳定的社会秩序，另一方面在这一过程中尽可能依法行事，运用媒体保持行动的一定程度的公开性和透明性，通过司法程序保持一定程度的合法性。当国内政治形势稳定后，则积极地推进现代法治建设，而不是像很多后发展国家那样在这一时期依然固守革命法规，有法律而无法治，把法律当作政治统治的工具，执政者肆意践踏法律权威，以致难以走出传统政治的泥沼。

按照西方的民主理论，如果把法治建设的希望寄托于领袖个人身上，就会存在很大的偶然性，也就是说，如果换了一个法治理念薄弱和执法不坚决的领导人，法治建设就很可能前功尽弃。这种看法不无道理，亦曾是新加坡领导人需要解决的问题。然而这种看法也并不全面，现在看来，在一党长期执政的体制内可以在很大程度上解决这个问题。尽管新加坡仍是一党执政，但它对高层领导人的制约机制已经建立起来，其司法部门的独立性已经越来越强。过去，除人民行动党及其政府的最高层对法院有实际的控制权外，其他人并不能凌驾于法院之上，而在近20年来，司法部门的独立性越来越强，执政党的领导人并不能随意对司法进行干预，加之政治透明度越来越高，反对党的存在、独立的媒体舆论和公民对政府官员的监督都越来越有力，因而其法治建设的成果不可能由于一党长期执政或领袖个人的更替而被破坏。

（四）国家治理的特点之四：不断推进民主政治建设

新加坡独立50年来，虽然人民行动党一党长期执政，但并没有完全垄断政治权力，它并不排斥反对党和社会组织的存在，因此二者都有较大的发展空间，且在新加坡大选中形成了有效的政党竞争局面。应该说，新加坡之所以取得今日的发展成就，与执政党在民主的竞争环境中不断改进自身的执政方式不无关系，新加坡的民主格局已经初步形成。

纵观世界政治发展经验，有的国家在很多因素尚未具备的条件下即冒然推行民主化进程，有些则依然固守既有传统政治体制，阻碍现代化建设，垄断政权和排斥民主化，而新加坡的政治发展则居于两者之间，它一方面在一党长期执政所允许的空间内不断地培育和发展民主因素，通过合理的制度设计来对执政党实行有效的制衡和监督；另一方面又保持政权的稳定性，没有发生政治转型和政党更替，民主因素仍在威权体制内持续发育，特别是反对党依旧受到一定的压制，执政党仍借助法律或制度对其加以限制。新加坡的政治发展路径既有助于摆脱无政府状态，同时也促进了威权主义体制内部民主因素的积累，为其日后的民主转型奠定基础。从新加坡的经验可以看到，它已经实现了福山所说的理想政治发展顺序中强政府和法治这两步，民主问责制已初具形态，正是在政治发展的有序性的基础上新加坡才能得以达致良好的国家治理。

从新加坡的政治发展实践中我们可以看到，在一党长期执政的政治环境中并不意味着民主政治不能得到适度发展，无论在理论上和实践上，在现代社会中一党执政都为民主政治的发展留下了很大的空间。[17]新加坡就是在一党长期执政的环境中培育了民主的机制和现代法治建设。人民行动党和政府在建国后的很长一段时期内通过运用强制手段压制公民参与和其他政党活动，并非是想独自垄断国家政权，而是基于其对政治发展复杂性的认知。如果在没有实现经济繁荣和社会多元化之前就冒然推行民主化，会形成政治参与爆炸，加之制度建设的滞后和支持民主体制运作的基础性条件的匮乏，无疑将会带来政治秩序的动荡，民主制度将很难有效运转，甚至可能发生向威权体制的回归。人民行动党区别于其他国家执政党的关键是其具有开明的政治理念和明确的现代化导向，在以强力维持政治秩序的同时，它也在大力培育民主的因素，这主要表现在允许反对党的存在与发展，推动媒体的中立化，允许民众自由投票和发表不同政见。在这种具有现代性的威权主义主导下，经过几十年的发展，新加坡已经形成了规模庞大的的中产阶级群体和日益成熟的公民社会，而数十年的民主选举实践也显著提升了民众的政治素养和政治能力，人们的政治参与意识和权利意识都较为强烈，民众在选举中的表现也越来越呈现出理性态势，而代表不同群体利益的反对党在政治上也越发成熟。这些日渐壮大的中产阶级，成熟的市民社会以及理性的政治文化皆为新加坡民主的转型奠定了很好的基础性条件。[18]

按照经典的西方政治学理论，有效的权力监督只有在多元民主政体之下才能真正的实现，离开此制度前提，监督就会流于形式。这一论断固然不错，并为一些国家的政治实践所证实，但这不意味着它适用于所有的政治现实，尤其是我们不应忽视或否定人们主观上对善的追求。从理论根源上讲，这种观点的提出是基于人性“恶”的假设，在政治制度设计中，它把官员视为具有无限权力扩张欲望而缺乏道德自律性的利己个体，因此为了约束其可能带来的不利后果，就必须进行有效的制度设计。但在人的素质日渐提高和政治文明进程深入推进的今天，个体的道德自律已经越来越强，这表现在当今的政治发展中，一些一党长期执政的一元体制自行在政治体制中建立起完善的民主监督机制，在一党长期执政的体制中发展出越来越高的多元性或民主，因此，在这些体制中不但非制度化的主体自觉的监督越来越有效，而且制度化的监督也被建立起来。尤其重要的是，执政者的改革意识和民主意识也越来越强烈，他们会主动地推进民主和法治建设，这与过去有很大的不同。

我们看到的另一个有趣的现象是，威权体制中的人们思考如何尽快推动政治转型以实现民主政治，多元民主体制内人们则在考虑如何提高政府的效率以及有效地维持社会和政治秩序，以致出现了威权体制内人们更多地强调民主，而民主体制内人们更多地强调效率和秩序的现象。实际上，完全意义上的权力制衡不过是人们对权力制约的一种理想，现实政治中是不存在的。即使在西方多元体制中，权力制衡也不易过于严密，需要保持适度的弹性，因为权力制衡与效率经常表现出矛盾的一面，过度的权力制衡会损害执政效率包括法律运作的效率。由此看来，要想保证政府运作的效率，就要在遵循法治的前提下，赋予政府在特定情况下的独立自主权力。

三、余论

从新加坡的国家治理经验中我们可以得到的启示是，在一党长期执政的体制中，简政放权、社会组织的发展、法治建设和民主政治都有很大的空间，而这有利于提高国家治理的效率。基于新加坡的治理经验，我们可以从以下几个方面着手来推进中国国家治理：第一，在实施简政放权的同时，要把保持政府的主导作用与处理好政府与市场和社会的关系结合起来。简政放权不意味要放弃政府的主导作用，继续发挥其在宏观和方向性事务上作用，同时要把某些权力下放给企业和社会，建立政府与企业或社会组织的关系网络，增强政府的治理能力，而政府也要按照法律对企业和社会进行监管。第二，以法团主义的模式培育和发展社会组织，消弭国家与社会之间的相互不信任感，改善政府与社会组织的关系，构建合作式治理格局。在法团主义模式下，社会组织能够在国家的监管和指导之下逐步发育成长，党和政府也能在社会整合的同时，保持其自主性，增强执政效率，进而提升国家治理能力。第三，加快中国法治建设进程，实现依法治国。党和政府要带头遵守法律，理顺执政党与法律的关系，坚持依法行事，严格执法，维护法律权威，用法律来构建社会秩序，培养民众的法治精神，塑造法治文化；把政治、经济、社会和文化等各方面事务都纳入法律体系中来，以法律来规范各项活动；深入推进司法体制改革，确保司法独立和审判公正，以维护社会公平正义。第四，在保持中国共产党一党长期执政的前提下，大力培育体制内的民主因素。继续发展繁荣市场经济，壮大中产阶级规模，促进公民社会的发展；推动媒体的中立化，真正发挥舆论监督的功能；引导公民的有序政治参与，增强政治开放度和决策的民主性；合理划分权力界限，规范权力运作，加强对权力的制约和监督。

参考文献及注释：

[1]俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《前沿》，2014年第1期。

[2]塞缪尔?亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海：上海世纪出版集团2008年版，第1页。

[3]塞缪尔?亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第6页。

[4]刘擎：《道路崎岖但终点未变——〈福山政治秩序与政治衰败〉简评》，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1276176（2014年11月7日）。

[5]新加坡的内阁设置见新加坡政府网：http://www.cabinet.gov.sg/content/cabinet/appointments.html

[6]这里要强调的是，这个省会城市平均人口规模的统计数据中还包含有相当数量隶属于省会城市的县区行政层级所辖的农民人口，因此，就中国省会城市的实际城市治理面积和城市居民规模来说，与新加坡相差不大。

[7]例如，杭州市人民政府70个政府部门;南京市人民政府68个政府部门;济南市人民政府56个政府部门;武汉市人民府52个政府部门;合肥市人们政府63个政府部门;沈阳市人民政府65个政府部门；西安市人民政府77个政府部门；哈尔滨市人民政府64个政府部门；福州市人民政府43个政府部门；郑州市人民政府56个政府部门。

[8]例如南京市鼓楼区政府有51个政府部门，杭州市余杭区政府有43个政府部门，深圳市福田区政府有36个政府部门。

[9]这还不包括市、区所属的专职的党务机构，我国的党务机构负有较多的行政职能，平均市一级约有8个，区一级有6个，而新加坡只有一个数十个人的中央党部。

[10]Ho Khai Leong, Shared Responsibilities, Unshared Power: The Politics of Policy-Makingin Singapore, Eastern University Press,2003.p.263－275.

[11]参见吴敬琏：《全面深化改革遏制靠权力发财》，

http://news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/wujinglian1/（2013年6月15日）。

[12]琳达?维斯等学者在《国家与经济发展：一种比较历史分析》一书中提出“治理式互赖”这一概念，其意在说明通过国家与社会协作的方式来增强国家能力，推进国家治理。“治理式互赖”既要求国家与社会适当隔离，同时也要保持二者间的协作，隔离是为了实现国家的自主性，而协作则有助于增强国家能力。这里所提的“互赖式治理”一词与“治理式互赖”同义。

[13]孙景峰，李社亮：《新加坡社会基层组织的地位与性质探析》，载《社会科学研究》，2010年第6期。

[14]王新松：《国家法团主义：新加坡基层组织与社区治理的理论启示》，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第2期。

[15]张素玲：《新加坡社会治理的经验探析》，载《中国浦东干部学院学报》，2014年第6期。

[16]参见李路曲：《比较视野下新加坡的国家构建》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2014年第1期。

[17]参见李路曲：《一党长期执政的民主空间》，载《新视野》，2012年第1期。

[18]参见李路曲：《世界政治转型方式的变化与中国的政治发展》，载《甘肃社会科学》，2013年第3期。